מ

שרד החינוך כמעט ואינו מעניק העדפה מתקנת בתקציבים לאשכולות הסוציו־אקונומיים הנמוכים. כך למשל היישובים שבאשכול 5, שמקבלים מהמשרד את ההקצבה הגבוהה ביותר לתלמיד, מקבלים שליש יותר מהישובים שבאשכול 2 הנמוך ו-13% יותר מהאשכול השלישי. אשכול 8, שכולל בין היתר את תל אביב, מקבל 14% יותר מהאשכול השני, שכולל את ירושלים. הפער בין האשכולות הופך לגדול בהרבה כשמוספים את ההקצבות של הרשויות המקומיות. ההוצאה של משרד החינוך והרשות המקומית גם יחד באשכול החמישי מגיעה ל-38% יותר מאשר באשכול השני. במילים אחרות: גם אחרי מאמצי צמצום הפערים של משרד החינוך אין בישראל העדפה מתקנת בחינוך אלא פערי ענק. את הממצאים המלאים של פרויקט הניתוח ניתן לראות ולהוריד כאן.

זה לא הממצא הקשה היחיד העולה מפרויקט חשיפת תקציבי החינוך של הרשויות המקומיות של שומרים וכלכליסט. ההעדפה התקציבית ממנה נהנים תלמידים בעיירות הפיתוח עומדת על 10% בלבד, כלומר היא נמוכה מאוד. הסיבה לכך היא שההשקעה בחינוך של הרשויות המקומיות החזקות מתקציבן מקזזת את ההעדפה המתקנת הנמוכה של משרד החינוך. עוד דוגמא מגיעה מההתנחלויות הלא חרדיות שם משרד החינוך עצמו מתקצב כל תלמיד ב-7% יותר מתלמיד בישוב טיפוח וב-24% יותר מהתקציב הממוצע לתלמיד יהודי.

בעוד הפרק הראשון של הפרויקט עסק בחשיפת תקציבי הרשויות עצמן, הרי שהפרק הנוכחי ינתח אותן לפי מאפיינים שונים. תוצאת העיוותים התקציביים האלה ברורה: ממוצע הזכאים לתעודת בגרות אוניברסיטאית באשכול הראשון עומד על 25%, בשני על 44% ובשלישי על 55%. באשכול השביעי הוא עומד לעומת זאת על 68% ובשמיני על 79%. כלומר הפער התקציבי יצר פער דרמטי בהזדמנויות בחיים.

התלמידים החלשים מקבלים פחות

בדיקת שומרים וכלכליסט מגלה שההשקעה הממוצעת של רשות באשכול הראשון והנמוך עומדת על 600 שקלים בלבד, באשכול השני על 2,200 שקלים ובשלישי על 1,700 שקלים, כלומר מדובר בסכומים מאוד נמוכים. האשכול הראשון כולל ישובים בדואים בנגב ואת ערי ההתנחלות החרדיות ביתר עילית ומודיעין עילית. השני כולל ישובים חרדים, ערבים מעורבים ומתחרדים וביניהם ירושלים, בית שמש ובני ברק. האשכול השלישי כולל לצד ישובים ערבים גם ישובים יהודים חלשים, דוגמת קריית מלאכי, לוד, מצפה רמון ואופקים. החישוב הממוצע של ההשקעה לתלמיד יוצר עיוות נקודתי בחלק מהנתונים. כך למשל סביר להניח שהשקעת הרשות בתלמיד באשכול השני גבוהה בהשוואה לאשכול השלישי (2200 שקלים לעומת 1700) בעיקר בגלל שהאשכול הזה כולל את ירושלים, שמקבלת סיוע מיוחד מהמדינה וההשקעה הממוצעת שלה לתלמיד עומדת על 3,000 שקל. זה נמוך מאוד בהשוואה ארצית אבל גבוה יותר מהנורמה באשכולות התחתונים.

ביישובי האשכולות העליונים, 9 ו-10, יש מעט תלמידים יחסית, 27 אלף בשניהם יחד. באשכול העשירי יש בעצם רק שני ישובים - סביון וכפר שמריהו (השקעת רשות בתלמיד - 8,300 שקל בממוצע). לכן וכדי לא ליפול לפופוליזם, נפרט בניתוח בעיקר נתונים משמונת האשכולות הנמוכים יותר. באשכול השמיני, שבו תל אביב הרצליה ורעננה, ההשקעה הממוצעת של רשות בתלמיד היא 6,100 שקל, כלומר פי 10 מהאשכול הראשון ופי 3.5 מהשלישי. באשכול השביעי, שכולל בין היתר את חיפה וראשון לציון, משקיעים 5,100 בממוצע בכל תלמיד.

אחד הוויכוחים הגדולים בנושא תקצוב מערכת החינוך הוא כמה נזק גורם התקצוב הנוסף של הרשויות המקומיות למאבק הלאומי לשוויון בחינוך. ניתוח הנתונים מגלה שהשקעת הרשויות המקומיות מרוקנת כמעט מתוכן את המאמץ של משרד החינוך בשנים האחרונות ליצור העדפה מתקנת. כמובן יש לזכור שלולא המאמץ הזה המצב היה הרבה יותר גרוע.

האשכולות שמקבלים ממשרד החינוך את התקציבים הגבוהים ביותר הם אשכולות מעמד הביניים. כך למשל האשכול החמישי מקבל 33%, יותר מהאשכול השני. באשכול 5 נמצאות בת ים, עפולה ובאר שבע. אלה לא מקומות חזקים במיוחד אבל הם בפרוש לא החלשים ביותר. המצב המוזר הזה מבטא העדפה תקציבית ברורה של מעמד הביניים היהודי. מה שברור זה שהבעיה אינה רק הקצבת הרשות. בניגוד ליומרות, גם ממשרד החינוך האשכולות הנמוכים אינם מקבלים העדפה מתקנת

עוד עולה מהניתוח שגם משרד החינוך אינו נותן בפועל העדפה מתקנת לאשכולות הנמוכים. למעשה בכל האשכולות 3-8 מעניק המשרד לתלמידים יותר מאשר באשכולות 1-2 הנמוכים ביותר. האשכול השני מקבל ממשרד החינוך את הסכום הנמוך ביותר בין השמונה, 20,000 שקל לתלמיד. האשכול השמיני הגבוה מקבל 22,800 כלומר 14% יותר. עם זאת, חשוב לציין שלנתונים של האשכולות הנמוכים תורם במידה מסוימת החינוך החרדי, שרובו חינוך פרטי ולכן הוא מקבל פחות תקציבים מהחינוך ממלכתי. גם את ההסתייגות הזאת צריך לסייג בכך שאשכולות 4-6 של מעמד הבינים מקבלים יותר מאשכול 3 של המעמד הנמוך שבו אין אף ישוב חרדי ולכן לכאורה הוא היה אמור לקבל יותר מהאשכולות שמעליו.

האשכולות שמקבלים ממשרד החינוך את התקציבים הגבוהים ביותר הם אשכולות מעמד הביניים. באשכולות 4 ו-6 מקבל כל תלמיד בממוצע ממשרד החינוך 25,500 שקל ובאשכול 5 הוא מקבל את הסכום הגבוה ביותר 26,600 שקל. האשכול החמישי מקבל 33%, שליש יותר מהאשכול השני. באשכול 5 נמצאות בת ים עפולה, ובאר שבע. אלה לא מקומות חזקים במיוחד אבל הם בפרוש לא החלשים ביותר. המצב המוזר הזה מבטא העדפה תקציבית ברורה של מעמד הביניים היהודי. מה שברור זה שהבעיה אינה רק הקצבת הרשות. בניגוד ליומרות, גם ממשרד החינוך האשכולות הנמוכים אינם מקבלים העדפה מתקנת.

משתלם ללמוד באשכול החמישי

חוקר תקציבי החינוך נחום בלס ממרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית סבור ששוויון אמיתי בחינוך הוא כאשר תלמיד מהשכבות החלשות מקבל יותר מ-50% מאשר תלמיד בשכבות החזקות. בפועל רפורמת התקצוב הדיפרנציאלי שמעניק עדיפות לישובים חלשים בוצעה רק בבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים. לעומת זאת, בתיכון ובגני הילדים נותרה האפליה. את התוצאה רואים בכך שגם אחרי הרפורמה האשכולות הנמוכים מקבלים ממשרד החינוך הרבה פחות מאשכולות גבוהים יותר. כאשר מוסיפים להשקעה המאוד בעייתית בתלמיד של משרד החינוך את זו של הרשות המקומית, ההעדפה של האשכולות הגבוהים והבינוניים מול החלשים גדלה לממדי ענק. ההוצאה הציבורית לתלמיד (שכוללת את משרד החינוך והרשות המקומית) באשכול השמיני עומדת על 28,900 שקלים. היא גבוהה בקרוב ל-30% מההוצאה הציבורית לחינוך באשכולות הראשון והשני שעומדת על פחות מ-22,500 שקלים. תלמיד באשכול החמישי מקבל 38% יותר מאשר תלמיד באשכול השני.

כלומר במקום שתלמיד באשכול הראשון והשני יקבל 50% יותר מתלמידים באשכולות הגבוהים, התלמיד באשכול השמיני מקבל 30% יותר. אם מביאים בחשבון את נוסחת השוויון של בלס, כדי ליצור תקציב שוויוני, התלמידים באשכול הראשון והשני היו צריכים לקבל 43,400 שקל, כמעט כפול ממה שהם מקבלים היום. כל זה כזכור לפני שמביאים בחשבון את הפער העצום ביכולת של ההורים להשקיע בילדים בחוגים ושעורים פרטיים.

סיבה אחת היא שההשקעה הממוצעת של הרושת בתלמיד באשכול הראשון עומדת על 600 שקל בלבד ובשני על 2,100 שקל לעומת 6,100 שקל באשכול השמיני. סיבה שניה היא שגם משרד החינוך נותן יותר באשכול השמיני מאשר בראשון ובשני.

כאשר מוסיפים להשקעה המאוד בעייתית בתלמיד של משרד החינוך את זו של הרשות המקומית, ההעדפה של האשכולות הגבוהים והבינוניים מול החלשים גדלה לממדי ענק

‍

האשכולות החברתיים שבהם הכי כדאי לגור מבחינת תקציבי חינוך הם החמישי (הוצאה ציבורית של 30,700 שקל) והשישי (30,200). האשכול החמישי מקבל 21% מיותר מהאשכול השלישי (25,300 שקל), שכולל כזכור בין היתר שורה של ישובים יהודים חלשים דוגמת לוד, אופקים וקריית מלאכי. לתקציבים הגבוהים באשכול השישי תורמת בין היתר העובדה שיש בו כמה מועצות אזוריות יהודית שנהנות מתקציבים גבוהים, כולל תמר ועמק המעיינות.

לסיכום, אם יש משהו שעולה בבירור מהנתונים הוא שמשרד החינוך פשוט לא נותן מספיק כדי ליצור העדפה מתוקנת ושוויון הזדמנויות ותורם בעצמו לאפליה. הפערים הענקיים בהשקעת הרשות המקומית בחינוך מחריפים את הבעיה ביותר ומסכלים כל מאמץ להעדפה מתקנת. דווקא בין המעמד הגבוה למעמד הביניים, בעיקר מעמד הביניים היהודי, מתגלה העדפה מתקנת מסוימת לטובת מעמד הביניים אבל המעמד הנמוך מקופח יחסית לשניהם.

ההתנחלויות מקבלות יותר

חישבנו גם את הקצבות הרשויות לפי מגזרים. חלוקת התקציבים, והקשר הכמעט ישיר לתוצאות במבחני PISA - מבחני ההערכה לתלמידי כיתות ט' של ה־OECD - היו צפויות.

נתחיל עם כך שבהישגי החינוך הערבי בישראל בשלושת תחומי המבחן (מתמטיקה, שפת אם ומדעים) נרשמה ב-2018 ירידה בהישגי התלמידים וכן פערי שיא בין תלמידי דוברי עברית וערבית. 54% מהתלמידים הערבים סווגו כמתקשים בכל שלושת התחומים ביחד, לעומת 12% בלבד בין היהודים. מכאן לתקציבים: ההקצבה הממוצעת של משרד החינוך לתלמיד בישוב ערבי עמדה באותה שנה על 23,800 שקל, רק 4% יותר מזו של תלמיד בישוב יהודי שעמדה על 22,700 שקלים. בסוגריים נציין שהחינוך החרדי הפרטי מטה את התקציב לחינוך היהודי כלפי מטה. כשמנטרלים את משקלו מתברר שההקצבה של משרד החינוך לתלמיד יהודי לא חרדי עומדת אף היא על 23,800 שקל, זהה לזו של תלמיד ערבי. זאת, למרות פערי הענק בהישגים וביכולת הכלכלית.

ההעדר ההעדפה המתקנת הופך לאפליה כאשר מוסיפים לתקציבי משרד החינוך את השקעת הרשות המקומית ומגיעים להוצאה הציבורית המשותפת. הקצבת הרשות המקומית הממוצעת לתלמיד בישוב יהודי עומדת על 4,300 שקל, פי 4 מההשקעה בתלמיד ערבי שעומדת על 1,100 שקל. התוצאה: בניגוד מוחלט לצורך בהעדפה מתקנת, ההוצאה הציבורית המשותפת לתלמיד בעיר יהודית עומדת על 27,100 אלף שקל, 9% יותר מתלמיד בישוב ערבי שמקבל ממשרד החינוך והרשות המקומית ביחד רק 24,900 שקל.

54% מהתלמידים הערבים סווגו במבחני פיזה כמתקשים בכל שלושת התחומים שנבחנו לעומת 12% בלבד בין היהודים. מכאן לתקציבים: ההקצבה הממוצעת של משרד החינוך לתלמיד בישוב ערבי עמדה באותה שנה על 23,800 שקל, רק 4% יותר מזו של תלמיד בישוב יהודי שעמדה על 22,700 שקלים. בסוגריים נציין שהחינוך החרדי הפרטי מטה את התקציב לחינוך היהודי כלפי מטה ואם ניתן היה לנטרל את משקלו המספר היה גבוה יותר

הציבור הערבי נחשב בעיני הממסד הכלכלי למקור הצמיחה העתידי העיקרי של המשק ולכן מושקעים סכומים גדולים בפיתוח כלכלי שלו. בפועל תוצאות הניתוח מבהירות שבתחום החינוך ההשקעה רחוקה מלהספיק.

בכל הנוגע ליישובי הפיתוח היהודים המצב יותר טוב אך עדיין רחוק שוויון. התקציב הממוצע של משרד החינוך לתלמיד ישוב פיתוח עומד על 26,400 שקל, רק 16% יותר מ- 22,700 לתלמיד בישוב יהודי אחר. זו בפרוש העדפה מתקנת גם אם לא מספיקה. אלא שהרשויות המקומית ביישובי פיתוח מוסיפות מתקציבן רק 3,500 שקל לתלמיד בממוצע לעומת 4,300 בישובים האחרים. כתוצאה מכך הפער לטובת עיירות הפיתוח בהוצאה הציבורית לתלמיד מצטמצם ל-10% בלבד. זה רחוק מלהספיק אבל יותר ממה שמקבלים מגזרים חלשים אחרים.

עיירות הפיתוח, כך מתברר, אינן המגזר שמקבל את התקציבים הגדולים ביותר לתלמיד ממשרד החינוך. המגזר הזה הן ההתנחלויות הלא חרדיות שמקבלות 28,300 שקל לתלמיד, 7% יותר מעיירות הפיתוח ו-24% יותר מהתקציב הממוצע לתלמיד יהודי. כשמוסיפים את השקעת הרשות המקומית מגיעות ההתנחלויות הלא חרדיות להוצאה ציבורית ממוצעת לתלמיד של 31,800 שקל, לעומת 29,900 ביישובי הפיתוח ו-27,100 בממוצע הארצי. סביר שחלק משמעותי מהסכום נובע מהוצאות הסעות וביטחון מעלויות של בתי ספר קטנים וכו'.

לצורך הפרויקט היינו צריכים לבחור במדד להישגים בחינוך שיבהיר כמה החלוקה הבלתי שוויונית של התקציבים משפיעה על הסיכויים בחיים של התלמידים לכשיתבגרו. בחרנו באחוז הזכאות בישוב לתעודת בגרות ברמה שמספיקה להתקבל לאוניברסיטה. דרישות הסף לתעודה זו אינן גבוהות במיוחד וכוללות ציון עובר ברמה של 3 יחידות לימוד במתמטיקה, 4 יחידות לימוד באנגלית ומקצוע מוגבר אחד (נוסף על אנגלית). שיעור הזכאות מחושב מכלל תלמידי כיתות י"ב.

ההתנחלויות הלא חרדיות מקבלות 28,300 שקל לתלמיד, 7% יותר מעיירות הפיתוח ו-24% יותר מהתקציב הממוצע לתלמיד יהודי. כשמוסיפים את השקעת הרשות המקומית מגיעות ההתנחלויות הלא חרדיות להוצאה ציבורית ממוצעת לתלמיד של 31,800 שקל, לעומת 29,900 ביישובי הפיתוח ו-27,100 בממוצע הארצי. סביר שחלק משמעותי מהסכום נובע מהוצאות הסעות וביטחון מעלויות של בתי ספר קטנים וכו'

ממוצע הזכאים לתעודת בגרות אוניברסיטאית באשכול הראשון עומד על 25%, בשני על 44% ובשלישי על 55%. באשכול השביעי הוא עומד לעומת זאת על 68%, בשמיני על 79% ובעשירי על 93%. אלא שהפערים האלה, גדולים כל שיהיו מטעים מאוד ואינם מציגים את התמונה במלוא חומרתה. זאת, משום שהם אינם כוללים את מי שנשרו לפני כיתה י"ב ואלה כמובן רבים הרבה יותר באשכולות הנמוכים. תקציבים גדולים יותר היו מסייעים גם למנוע נשירה.

ממשרד החינוך נמסר בתגובה ש"המשרד מוביל מדיניות ברורה של צמצום פערים. לאורך חמש השנים האחרונות הוא הטמיע את מודל התקצוב הדיפרנציאלי, שמעניק את מירב ההקצאה לתלמידים מעשירוני טיפוח נמוכים. בתום הטמעת המודל התקציבי, יש תוספת של 32% בממוצע לתלמיד מהחמישון החלש (19,465 שקלים ב-2019) לעומת 19% לתלמיד בחמישון החזק (13,934 שקלים). מדיניות המשרד לצמצום הפערים מקבלת ביטוי גם באופן הקצאת התקציבים בתוכניות שהסבסוד להן ניתן באופן דיפרנציאלי, דוגמת הצהרונים ובתי הספר של החופש הגדול.

"משרד החינוך לא עוסק בתקצוב סקטוריאלי מלאכותי כגון 'התנחלויות לא חרדיות'. ההקצאה היא על פי קריטריונים מקצועיים ושיווניים. לצורך העניין, במועצות האזוריות (התנחלויות קטנות רבות הן חלק ממועצות אזוריות. ש' א') ישנם תקציבים משמעותיים של הסעות.

"לא ניתן לקחת תקציב לרשות ולחלק במספר תלמידים, זאת משום שהוא כולל הוצאות חינוך שאינן במסגרת מוסדות החינוך הקיימים דוגמת מרכזי העשרה ותרבות, אולפנים, מרכזי ניהול ועוד".

‍