ה

שורשים ההיסטוריים של מודל ה'סמכויות לשעת חירום' שקיים בישראל, כמו גם בעוד מדינות בעולם, מגיעים עד למי האימפריה הרומית שעיצבה מנגנון ייחודי לתקופות של מלחמות ומגפות. "הוא מכונה המודל הדיקטטורי הרומי", מסביר פרופ' יניב רוזנאי, מומחה למשפט חוקתי מבית הספר למשפטים במרכז הבינתחומי הרצליה ויו"ר משותף של האגודה הישראלית לחקיקה. "ברומא העתיקה היו ממנים דיקטטור בתקופות של משברים - אז זו לא היתה מילת גנאי כמו היום - ונותנים לו סמכויות נרחבות, קצת כמו סמכויות לשעת חירום שאנחנו מכירים היום. החלק המעניין במודל הוא שלא היו לדיקטטור סמכויות מוחלטות והוא לא יכול היה לעשות הכל. היו למשל הגבלות במשך הכהונה ובהיקף הסמכויות, והדיקטטור לא יכול היה לשנות את מאפייני הבסיס של המשטר או את העקרונות החוקתיים שלו. המטרה של זה הייתה שהדיקטטור לא ינסה לנצל את המשבר כדי לעשות מהפכה חוקתית ולהשתלט על הסדר החוקתי. אני חושב שיש לנו לקחים ללמוד מאותו משטר".

"עד לפני שני עשורים דמוקרטיות היו מתות תוך ניצול מצבי שעת חירום. ראינו הרבה כאלה - רבות מהן באמריקה הלטינית. בשנים האחרונות כבר אין כמעט הפיכות כאלה, אבל יש דמוקרטיות שנשחקות מבפנים בידי גופים דמוקרטים נבחרים"

מזה מספר שנים רוזנאי מתריע מפני תהליך מדאיג, שקיים לתפיסתו גם בישראל. תהליך שאת סופו הוא מגדיר בדרך פיוטית משהו: "דמוקרטיות כיום מתות בשקט, ובאופן כמעט סמוי מהעין". לדבריו, התהליך לא החל בימי משבר הקורונה, וגם לא בשנה האחרונה על שלוש מערכות הבחירות שלה, אלא לפני שנים כאשר הדמוקרטיה הישראלית החלה להישחק.

התהליך הזה, הוא מתריע, הואץ בימים אלה של משבר בריאות חמור: "החשש הוא שכאשר יחלוף מצב החירום חלק מהאמצעים שננקטו בזמן החירום יישארו ככלי עבודה של הרשויות. זה משהו שחשוב להיזהר ממנו ולכן הרבה חוקות בעולם קובעות שבזמן חירום אסור לגעת בחוקה, לשנות או לתקן אותה"

במובן הזה לישראל נטולת החוקה דאגה אחת פחות ולכן, לפי רוזנאי, דווקא תקופת המשבר הזאת היא הזדמנות לכונן אחת. אך לפני שנגיע לשלב הפתרונות שיכולים לשיטתו לשטח את עקומת שחיקת הדמוקרטיה, צריך לזהות את מקור הבעיות ואת הגורמים להן.

השחיקה החליפה את ההפיכה

רוזנאי מסביר כי גוויעתן של דמוקרטיות בתחילת המאה הקודמת שונה מאוד מהאופן שבו הן נשחקות בעשורים האחרונים. "עד לפני שני עשורים דמוקרטיות היו מתות תוך ניצול מצבי שעת חירום. הפיכות אלימות של גנרלים למשל, או של שלטון שניצל את שעת החירום כדי לחזק את סמכויותיו על חשבון רשויות אחרות, כמו הרשות המחוקקת. ראינו הרבה כאלה - רבות מהן באמריקה הלטינית אבל לא רק שם.

"בשנים האחרונות כבר אין כמעט הפיכות כאלה אבל יש דמוקרטיות שנשחקות מבפנים בידי גופים דמוקרטים נבחרים, באמצעות כלים משפטיים הדרגתיים. מה שקורה עכשיו זה שילוב בין תהליך שחיקת הדמוקרטיה ומצב החירום, והמדרון החלקלק הופך לסכנה ממשית. הרשות המבצעת יכולה להיעזר באותם כלים שעומדים לרשותה בעתות חירום כדי להשתלט על הסדר החוקתי ולחזק את הכוח שלה על חשבון הרשויות האחרות, כי יש נסיבות אובייקטיביות שמצדיקות את זה".

כמו למשל, להחליט אם בשעת חירום הפרלמנט יתכנס או לא, או אם ייבחר יו"ר חדש לכנסת. מה דעתך על פסיקת בג"צ בעניין יולי אדלשטיין?

"מדובר בפסיקה צודקת בין היתר כי השיקול של יו״ר הכנסת היה שיקול זר. באופן היסטורי בית המשפט העליון נזהר מאוד מהתערבות בהליכים פנים-פרלמנטריים, אך כאן יו"ר הכנסת לא ממש הותיר לו ברירה. בניגוד לאמירות של חלק מהפוליטיקאים אין כאן השתלטות על הכנסת אלא להפך - בית המשפט כופה כאן את קיומו של מרקם חיים פרלמנטרי".

ועל ההתפטרות של אדלשטיין ללא כינוס הכנסת?

"אין ספק שאי-כינוס המליאה לשם הצבעה על החלפתו כפי שנפסק, והתפטרותו של אדלשטיין, מלמדות על משבר חוקתי קשה. משבר זה מחייב גם שיקום חוקתי".

כשמסתכלים החוצה רואים שפרלמנטים נוספים בעולם צמצמו פעילות והתאימו את עצמם למשבר הקורונה. מה ההבדל שהצדיק את התערבות בג"צ?

"בוודאי שפרלמנטים בעולם מצמצמים או משהים פעילות, אבל צריך להבין שאלה החלטות של הפרלמנטים עצמם. זה שונה ממצב שבו הרשות המבצעת ונציגיה רוצים לצמצם או להשהות את פעילות הפרלמנט".

לנצל את המשבר לחוקה

התגובות במערכת הפוליטית לאחר החלטת בג"צ השבוע היו חריפות ובוטות וליבו את האש ברשתות החברתיות. כשפרופ' רוזנאי מתייחס לשחיקת הדמוקרטיה הוא מתכוון בדיוק לזה. "זה כמו רשת של קורי עכביש. אנחנו רואים ניסיונות להחליש את הביקורת על החלטות השלטון ורואים חוקים שרוצים לקבע את האג'נדה של השלטון. רואים ניסיונות להגביל את החברה האזרחית ובעיקר את ארגוני זכויות האדם - ורואים גם ניסיונות להגביל את התקשורת, בין היתר דרך איומים או התקפות על עיתונאים. זה בא לידי ביטוי בהצעות חוק שמבקשות לשנות את הדרך שבה יועצים משפטיים ממונים וכמובן שהשיא הוא בהתקפות על בית המשפט העליון, בסגנון אמירת ה-D9, והניסיונות לשנות ולהגביל את סמכויותיו, את הדרך שבה שופטים מתמנים וכו'.

"בוודאי שפרלמנטים בעולם מצמצמים או משהים פעילות, אבל צריך להבין שאלה החלטות של הפרלמנטים עצמם. זה שונה ממצב שבו הרשות המבצעת ונציגיה רוצים לצמצם או להשהות את פעילות הפרלמנט"

"למזלנו רובן הגדול של ההצעות האלה, לרבות הרעיון של פסקת ההתגברות, לא התממשו עדיין. הבעיה היא שהן גם לא צריכות להתממש כי מרגע שחרב דמוקלס הזאת הונפה, בית המשפט נדחף לחשיבה אסטרטגית ששואלת האם נכון או ראוי להתערב. הוא הרי יודע שאם תהיה התערבות יותר מדי 'חודרנית' כלפי הרשויות יתכן שהחרב תיפול עליו. לשלטון מאוד נוח עם האיום הזה".

את הדברים הללו ביטא רוזנאי כבר ב-2015, במאמר משותף עם נדיב מרדכי. "עם פרסום המאמר היו כל מיני קולות שאמרו אתם סתם צועקים 'זאב זאב' ואין באמת שחיקה של דמוקרטיה - יש אולי תנועת מטוטלת שנעה ימינה, אבל זאת לא בעיה של הדמוקרטיה. אני חושב שעכשיו גם רבים ממי שהביעו התנגדות לטענה מבינים שהמדרון הפך למסוכן וזה קורה לצערנו בנסיבות הנוכחיות, בגלל כתבי האישום של ראש הממשלה ומצב החירום בו אנחנו נמצאים".

אומרים רבים שהרבה מדינות בעולם נמצאות במצב חירום ומשתמשות בתקנות לשעת חירום ובכלים אחרים שמיועדים למצבי קיצון.

"צריך לזכור שאצלנו מדובר בממשלת מעבר שפועלת מכוח עקרון הרציפות ולא מכוח אמון הציבור. עוד יותר מדאיג שבשנים האחרונות בית המשפט נמצא תחת התקפות בלתי פוסקות מטעם השלטון. זה יוצר מצב רע שבו בית המשפט הופך למזוהה עם צד פוליטי וזה מסוכן לאמון הציבור. אני גם חושב שזה לא נכון ויוצר מצב שכל החלטה שיפוטית שעשויה להיות נגד האג'נדה השלטונית נתפסת כהחלטה פוליטית".

לאן פנינו לדעתך?

"אנחנו נמצאים במשבר החוקתי-פוליטי החריף ביותר מאז קום המדינה ואני חושב שצריך להסתכל עליו גם כהזדמנות. המשבר צריך להיות מנוצל לבניית משהו טוב יותר ואני חושב שזה הזמן שהכנסת תשלים את מפעל החוקה. אנחנו רואים הרבה כשלים חוקתיים, אנחנו רואים שימוש פוליטי ציני לקידום אינטרסים זרים בחוקי היסוד שלנו, שהפכו קורבן לשיקולים משניים ואינטרסנטים. זה הזמן שהכנסת הבאה תשלים את מפעל החוקה שתהיה נוקשה ולא כזאת שאפשר לשנות בכל רגע, ואולי זה צריך להיות תנאי להקמת ממשלת אחדות.

"כדי להבין עד כמה המצב בישראל מופרך אפשר להשוות בין הכנסת ה-20  (2015-2019) שבתקופתה נחקקו 13 תיקונים לחוקי יסוד ונחקקו שני חוקי יסוד חדשים לבין הקונגרס האמריקאי שמאז 1787, יותר מ-200 שנה, ביצע 27 תיקונים בחוקה. המצב שלנו מאוד לא בריא. לא יתכן שברוב מדינות העולם תהיה בחוקה מגילה רחבה עם 35 זכויות ולנו יש בערך 10 או 11 זכויות יסוד, תלוי איך סופרים".

אתה חושב שצריך לבצע שינויים במבנה הדמוקרטיה הישראלית?

"לקח משמעותי מהשנים האחרות זה תפקיד הייעוץ המשפטי לממשלה. אני חושב שצריך לפצל את התפקיד ליועץ משפטי לממשלה ולתובע כללי - ולעגן את שני התפקידים האלה בחוקה. כיום הם לא מעוגנים בשום חוק יסוד. צריך גם לשנות שיטת הבחירות שלנו באופן שיאפשר יציבות מצד אחד ומצד שני יתרום לייצוגיות".

יש לך הצעה נוספת, דרמטית יותר.

"אני חושב שהכנסת מאוד חלשה ביחס לממשלה ולרשות המבצעת. מה שצריך לעשות, ואולי זה באמת קצת דרמטי, זה להוסיף בית נוסף שייבחר בבחירות אזוריות מה שיביא לייצוג טוב יותר של האוכלוסייה ויתרום לביסוס מערכת של איזונים ובלמים בתוך הליך החקיקה. יש לנו 120 חברי כנסת וזה היה גם מספר הח"כים בעת הקמת המדינה, אבל המספר הזה כבר מזמן לא משקף את צרכי האוכלוסייה וביחס לעולם מדובר במספר חברים יחסית קטן של פרלמנט".

רבע מהם הם שרים או סגני שרים.

"והם לא פועלים כח"כים, מה שמשאיר מספר חברי כנסת קטן שפנויים לכהן בוועדות, לייצג את הבוחרים ולפקח על הרשות המבצעת. לכן צריך להגדיל את הרשות המחוקקת ולחזק אותה, כי היא מייצגת את העם, הריבון. זה גם יצליח לאזן קצת את הרשות המבצעת שלה יש אינטרס לדחוק את הסדר הדמוקרטי. כל אלה  צריכים להיות בסיס לחוקה. זה הזמן להפוך את המשבר להזדמנות".

ברור לך שקיימת גם האפשרות שהמשבר הזה רק יחמיר את מצב הדמוקרטיה.

"חד משמעית. בראיה מפוכחת לו לקואליציה של הימין השמרני היה היום רוב, הוא לא היה מהסס להקים קואליציה. אם זה היה קורה אלה היו חדשות רעות למי שחשוב לו שלטון החוק, כי היינו רואים האצה במהלכים חוקתיים שרוצים לפגוע ולהחליש את בית המשפט, את שומרי הסף ואת מערכות האיזון ובלימה".

לא לתת לבריון את הארנק

במחקר שעליו עובד רוזנאי הוא עושה אנלוגיה בין מתקפות על הדמוקרטיה לבין התמודדות עם בריון בחצר בית ספר. על פי רוזנאי, חוקרים במדעי המדינה גרסו עד כה, כי במצב של מתקפה על בית המשפט עליו לחשוב אסטרטגית – להתכופף עד יעבור זעם ואז להרים ראש ולבצע את תפקידו. אלא שלרוזנאי יש גישה אחרת. אם תיתן לבריון את הארנק, הוא אומר, הוא לא יפסיק לדרוש עוד. "אפשר לראות מה קורה ברוסיה ובטורקיה ששם אותם אנשים מכהנים שנים על גבי שנים. יכול להיות שגם אם בית המשפט שם כבר יחליט להרים את הראש זה יהיה מאוחר מדי, ותהליכי השחיקה הדמוקרטית יהיו כל כך מתקדמים עד שיגיעו לריקבון ביסוד".

"אפשר לראות מה קורה ברוסיה ובטורקיה ששם אותם אנשים מכהנים שנים על גבי שנים. יכול להיות שגם אם בית המשפט שם כבר יחליט להרים את הראש זה יהיה מאוחר מדי, ותהליכי השחיקה הדמוקרטית יהיו כל כך מתקדמים עד שיגיעו לריקבון ביסוד"

אפשרות אחרת בהתמודדות עם אותו בריון מטאפורי היא לתקוף חזרה אלא שעל פי רוזנאי הבריון בדרך כלל יהיה חזק, גדול ומאיים יותר, וגם בתסריט כזה בית המשפט סביר שיפסיד. "כדי להתמודד עם בריון חשוב לשאול מה האנשים סביבך עושים ואם הם באים לעזרתך", מציע רוזנאי את האסטרטגיה שלו. "רק כך יהיה לך יותר קל להתמודד. אני חושב שצריך להבין שרק הציבור יכול להציל את הדמוקרטיה. לחברה האזרחית, לציבור ולתקשורת יש תפקיד חשוב ומרכזי בזה. בגרמניה לשם השוואה - וחלילה שלא ישתמע כקריאה להמרדה - חוק היסוד אומר שלכל אזרח יש זכות חוקתית להתנגד למי שמנסה להרוס את הסדר החוקתי".

‍אלא שאנחנו במצב חירום, אנשים חרדים לבריאותם, הציבור פנוי להגנה על הדמוקרטיה בימים אלה?

"כשאנחנו מדברים על תהליך של שחיקה איטי והדרגתי, קשה מאוד להעיר את הציבור, כי כשמסתכלים מבחוץ הכל נורמלי ואין טנקים ברחובות. אבל דווקא עכשיו ובימים האחרונים, הציבור מתחיל להתעורר. חשוב שהמאבק על האופי הדמוקרטי של המדינה לא יהפוך למאבק פוליטי; זה לא מאבק של שמאל מול ימין ואסור שיהיה. עקרונות היסוד שלנו -  שלטון החוק, זכויות אדם והפרדת רשויות  - זה הבסיס, זה לא משהו מפלגתי. זה מאבק של כל מי שחשוב לו שמדינת ישראל תהיה מדינה דמוקרטית עם עקרון שלטון החוק".